吴维海

内容摘要：我国经济进入了新常态，习近平总书记提出了经济新常态的三个特征。本文试图研究地方政府结合区域经济特征，从规范的规划体系和分析模型入手，研究并编制十三五规划，确立规划衔接的理念与体系，为地方政府的规划编制“四化”提供编制辅导。

在本文中,作者归纳分析了田园城市理论等规划理论体系、规划层级、编制流程、跨规衔接等创新性的规划研究思路，对于地方各类规划编制和修订，具有很强的指导价值。

关键词：新常态，地方政府，分析模型，十三五规划

 

经济新常态是当前我国经济发展的基本特征。贯彻经济新常态的国家发展战略，各省、市、县等地方政府“十三五”规划的发展理念与规划目标将会做出重大的、适时的调整。深刻领会习近平书记的战略部署，适应全球和我国经济发展的新形势、新常态，改变过去松散、粗放的五年规划编制方法与思路，探索、创新与实施基于规划理论与分析模型的第十三个五年规划，推动各地区、各级政府规划编制的“四化”，即：科学化、体系化、前瞻化和国际化，势在必行。

在经济新常态下，编制地方政府“十三五”规划，首先要了解规划编制的理论支撑，从中寻找规划编制的核心理念与理论依据。

美国是全球规划体系较为完备和先进的国家。，美国作为城市规划和政府规划研究与实践领先的国家之一，其规划理论经历了一系列演变与创新，1898年，霍华德提出的“三磁铁理论”为核心的田园城市理论，倡导城市分散化发展，这是美国城市规划的重要理论支撑。

柯布西耶等倡导的现代主义城市规划思想对美国郊区产生了很大的影响，这种思想的主要观点是：严格的城市功能分区、批量生产和大规模的开发，以汽车为导向。

新城市主义规划师卡尔索普认为：专业化和标准化导致了社区的同质性，无视历史的独特的生态系统。批量生产忽视了地方企业、区域系统、全球网络之间的平衡。

卡米诺·西特（Camillo Sitte，1889）在《城市建设艺术》中，运用艺术原则对教堂等城市空间的实体与广场等空间的相互关系及形式美的规律进行探讨，并通过19世纪末欧洲工业化城市空间的比较分析，对当时欧洲工业化城市空间的平淡、缺乏艺术感染力提出了批评。

克里斯托弗·亚历山大（Christopher·Alexander，1965）《城市并非树形》把那些在漫长岁月中或多或少地自然生长起来的城市称为“自然城市”，把由设计师和规划师精心创建的城市和城市中那类的部分称为“人工城市”。人造城市总缺少某些必不可少的成分，与那些充满生活情趣的古城相比，现代人为创建城市的尝试，从人性的观点而言，是完全失败的。

阿尔多•罗西将城市作为某个地域一个种群人们“集体记忆”的所在地，城市交织着历史和个人的记录，当记忆被某些城市片断多触发，过去遇到的经历就会和个人的记忆一起呈现，罗西从研究场所和记忆入手，就形成了“类似性城市”理论的内涵。

德国生物学家赫克尔（Ernst Heinrich Haeckel）1869年首次提出生态学（ecology），1886年创立了生态学学科。城市生态学是研究城市生态系统的结构、功能及其运动规律的生态学分支学科，研究城市人口与自然环境和社会环境之间的相互关系的应用生态学的新兴学科。

理查德•雷吉斯特（Richard Register，1987）认为，生态城市追求人类和自然的健康与活力，生态城市即生态健康的城市，是紧凑、充满活力、节能并与自然和谐共处的聚居地。

2011年11月8日“中国大型公共建筑绿色节能减排高峰论坛”，住建部副部长仇保兴表示：“生态城最重要的标志就是100%的建筑都应该达到绿色建筑的标准，中国近几年要建50个生态城市，远期上百个，它们作为绿色建筑的摇篮和基地将会发挥巨大的地区性示范作用，从质和量上保证绿色建筑整体实现飞跃性发展。”

主要包括：区域梯度发展理论、区域辐射发展理论、区域发展增长极理论、区域规划理论，等。

区域规划理论包括：区域（空间）经济学理论、社会生态学理论、系统科学理论和区域管制理论等。

“规制”是规制部门通过对某些特定产业或企业的产品定价、产业进入与退出、投资决策、危害社会环境与安全等行为进行的监督与管理。规制管理突出的应用是城市总体规划、主体功能区规划，以及土地综合利用规划等。

一般来说，我国政府五年规划，包括“十三五”规划通常是多个理论的应用与实践创新的结合。由于我国人口众多与人均土地面积少的矛盾，美国的花园城市规划等理论在我国大范围的实践应用很不现实，但是在局部地区和人口稀少的城市等可能进行某些尝试和实践。

在经济新常态下，国家积极推动生态文明、绿色GDP、中西部与东部的产业转移与协调发展，以及二元经济结构的改革、城镇化产业聚集等，这在地方政府编制“十三五”规划的理论应用上可能更注重和倾向于全球化理论、产业集群理论、点轴开发理论、生态城市理论、区域经济增长极理论、社会生态学理论，以及政府规制理论，等。

二、新常态下的地方政府“十三五”规划框架程序

 为规避我国传统的“五年规划”编制缺少分析模型与沟通机制等实践缺陷，笔者研究了上百个规划案例与国际实践，归纳和设计了地方政府“十三五”规划编制的分析模型。

政府规划框架体系根据不同的标准，有不同的分类方法。

按照我国政府的层级，分为国家级、国务院、部委、省、市、县、乡镇等不同层级。

按照规划时间，分为长期、中期（五年、三年）和短期（年度）等类别。

按照规划内容，分为综合规划和专项规划等类别。

按照规划的功能，分为：主体功能区规划、土地利用总体规划、区域经济规划、控制性详规、修建性详规、环境评估规划等。

中央政府和地方政府“十三五”国民经济和社会发展规划的基本内容，大体包括：

——上一个规划期的实施情况；

——本规划期的发展环境和条件；

——指导思想和发展战略、原则、目标、指标体系；

——空间布局、主要任务、发展重点和发展时序；

——保障措施等。

具体来说，五年规划包括但不限于：发展环境、指导思想、主要目标、政策导向、现代农业、先进制造业、战略性新兴产业、交通运输业、现代服务业、区域发展战略、城镇化建设、绿色发展、友好型社会、科教人才、市场体系、对外开放、政治文明、港澳台关系、国防建设、规划实施等

经济新常态下，政府决策的更加公开、透明、科学、高效，这就需要研究、制定与实施一整套较为规范、科学、严谨的“十三五”规划编制程序。一般流程如下：规划立项、组织编制团队、搜集相关资料、评估原有规划、编制规划初稿、规划紧密衔接、适当征求意见、组织规划修改、规划论证、规划报送审批、对外发布规划、开展规划评估、规划修订与废止等。

在经济新常态下，需要研究和确立编制“十三五”规划的分析模型。各类分析模型与工具包括但不限于：历史分析法、层次分析法、PEST分析法、SWOT模型、管理系统工程、标杆分析法、产业价值链、平衡计分卡、增长极模型、业务优先级模型、能力匹配模型、GE矩阵、波特钻石模型、三维城市模型、三层面增长理论、PDCA模型、协同模型、目标一致性评估等。

四、地方政府“十三五”规划的跨规衔接

经济新常态下，十三五规划的编制既要科学、前瞻，又要规范、有序，要尽可能实现不同规划之间的有机衔接与呼应，避免各类规划之间的冲突与矛盾，避免资源浪费和公共财力的无效消耗等。

规划衔接主要是研究和解决国家主体功能区规划、国民经济和社会发展第十三个五年规划等与土地利用总体规划之间、城镇规划体系与土地利用总体规划之间，以及土地利用总体规划与专项规划、控制性详细规划等之间，总体经济发展规划与专项规划之间、各项专项规划之间的彼此关系与衔接，等。

主体功能区规划具有战略性、基础性和综合性的基本特征。土地利用总体规划、城市总体规划要依据国民经济与社会五年发展规划和主体功能区规划。同时，满足主体功能规划的基本要求和空间限制。

2008年颁布的《城乡规划法》第五条明确规定：城市总体规划等的编制应当与国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。

规划编制体系以总体规划和主体功能规划等为主导，系统研究和编制各类专项规划与控制性规划等，进而形成功能合一的规划体系。

区域规划的编制要明确区域的空间功能，要对特定区域的未来发展空间进行定位，与区域规划总体定位相衔接，把握并突出区域特色，从规模、供需、市场、目标等维度，协调土地、人口、资源、就业等关系，对区域发展空间进行合理划分，明晰各子区域的空间功能。

协调发展是区域战略导向的重点，也是区域规划编制的重要导向。有效解决区域经济和社会发展不平衡，从产业配置、就业增收、民生统筹等方面，协调城市和农村、先进地区和后进地区、东部和中西部之间的关系，突出社会功能、以及经济与社会发展的协调。

在“经济新常态”下，通过系统研究和探索确立各级政府“十三五”规划编制的理论支撑、分析模型，编制框架和跨规衔接等，既能够系统地贯彻 “经济新常态”的经济发展适度与产业持续优化，还可以逐步引导与实现各类规划编制、衔接、执行、评估、调整等的动态化、规范化、常态化和循环化，进而提高中央政府和地方政府的决策质量和管理效能，提升经济发展的质量和效率，提高国家综合竞争力。

作者简介：

吴维海，国家发改委国际合作中心执行总监，研究员，高级经济师，博士，地方政府顾问，出版《政府规划编制指南》、《政府融资50种模式及操作案例》、《企业融资170种模式及操作案例》等专著，邮箱：350807541@qq.com